黨的十九大報告提出，要“完善各類國有資產管理體制”，并且“深化國有企業(yè)改革”，對新時期完善國資監(jiān)管體制和國有企業(yè)改革提出了新要求。一方面，構建以管資本為主的新型國資監(jiān)管體制可以有效落實企業(yè)自主經營權，推動國有企業(yè)真正成為獨立的市場主體，進一步激發(fā)和釋放企業(yè)活力;另一方面，發(fā)展混合所有制經濟成為新一輪國有企業(yè)改革的關鍵環(huán)節(jié)和主要突破點，通過混合所有制改革推動國有企業(yè)股權多元化，完善企業(yè)法人治理結構，從而提升國有資本運營和配置效率。歷經改革開放40余年的實踐與探索，多數(shù)國有企業(yè)初步建立了現(xiàn)代企業(yè)制度并逐步成為獨立市場主體，經營效率和運行質量明顯提升�？傮w上國有企業(yè)已經與市場經濟相融合。但是，現(xiàn)階段一些國有企業(yè)尚未真正確立市場主體地位，政企不分、政資不分問題依然存在;一些企業(yè)管理混亂，現(xiàn)代企業(yè)制度還不健全，國有資產流失現(xiàn)象時有發(fā)生;一些企業(yè)辦還承擔著較重的政策性負擔，抑制了自身的市場競爭力。隨著國有企業(yè)改革已經步入“持久攻堅戰(zhàn)略”和“施工高峰期”，上述問題不僅阻礙國有企業(yè)改革繼續(xù)向縱深發(fā)展，而且也制約著國有企業(yè)經營績效的提升。

現(xiàn)階段，國有企業(yè)存在的問題不僅僅是由于自身改革不到位導致的，其更深層次的原因是國資監(jiān)管體制不完善。雖然一些地方設立了國有資產經營公司來履行國有資產管理平臺的功能，但其僅承擔上傳下達的功能，并不具有國有資本投資運營的功能。國資監(jiān)管機構依然存在直接干預、行政色彩濃厚的弊端，導致國資監(jiān)管過程中越位、缺位、錯位現(xiàn)象頻現(xiàn)。在以管資產為主的國資監(jiān)管體制下，國有企業(yè)難以真正擁有獨立自主經營權，也無法按照市場化原則配置企業(yè)資源，這導致企業(yè)效率難以提升。產權理論認為，產權安排決定著企業(yè)資源的配置效率，選擇不同的產權安排必然會產生不同的企業(yè)效率。作為決定國有企業(yè)長期效率的宏觀產權安排，如果國資監(jiān)管體制無法進一步深入推進政企分開、政資分開，真正落實企業(yè)自主經營權，那么新一輪深化國有企業(yè)改革將無法實現(xiàn)預期目標。因此，為了順利實現(xiàn)國有企業(yè)改革目標，需要不斷完善國資監(jiān)管體制，為國有企業(yè)效率提升奠定良好的產權基礎。與此同時，在國有企業(yè)通過引入非國有資本進行混合所有制改革的過程中，隨著企業(yè)非國有股比例的不斷提高，國資監(jiān)管機構很難再干預企業(yè)的經營活動，只能以出資額為限行使股東職責，從而迫使國資監(jiān)管方式向以管資本為主轉變。這表明，完善國資監(jiān)管體制與深化國有企業(yè)改革相互促進、相互依存，完善國資監(jiān)管體制將破除制約國企效率提升的體制機制弊端，深化國有企業(yè)改革將促使國資監(jiān)管體制更加完善，并與社會主義市場經濟體制相適應。鑒于此，本文提出，應改變長期以來將完善國資監(jiān)管體制和深化國有企業(yè)改革相分離的路徑，單方面推進國資監(jiān)管體制轉變或國有企業(yè)內部改革，難以實現(xiàn)深化國資國有企業(yè)改革的聯(lián)動效應和規(guī)模經濟，因而，主張推進兩者協(xié)同發(fā)展，從而實現(xiàn)“1+1>2”的效果。

一、完善國資監(jiān)管體制與深化國有企業(yè)改革的協(xié)同邏輯

完善國資監(jiān)管體制和國有企業(yè)改革作為一項系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性改革，兩者之間是相互促進、相互滲透、相互依存的。一方面，國資監(jiān)管體制作為國有資產產權界定的制度基礎，是有效推進國有企業(yè)改革的前提條件，也決定著各項改革的最終成效;另一方面，作為國有資產的載體，國有企業(yè)自身的改革對國資監(jiān)管體制產生影響，國有企業(yè)改革取得實質性進展也將促進國資監(jiān)管體制更加完善。

(一)兩者目標和方向具有一致性

新時代，完善國資監(jiān)管體制需要改革國資監(jiān)管方式，推進國資監(jiān)管向以管資本為主轉變，落實企業(yè)自主經營權，從而深入推進政企分開、政資分開，解除長期制約國有企業(yè)效率提升的桎梏。隨著國資監(jiān)管體制向以管資本為主轉變，國有資本投資運營公司將按照市場化原則開展資本運作，將進一步提升國有資本配置和運行效率。新時代深化國有企業(yè)改革的任務主要體現(xiàn)在三個方面，即國有企業(yè)功能的界定和分類、積極發(fā)展混合所有制改革和股權多樣化改革、健全現(xiàn)代企業(yè)制度與改善公司法人治理結構，旨在推動其與社會主義市場經濟相融合，從而真正確立國有企業(yè)獨立的市場主體地位。一旦國有企業(yè)擁有自主經營權，將按照市場化原則配置企業(yè)資源，這有利于提升國有企業(yè)活力和運行效率。因此，完善國資監(jiān)管體制與深化國有企業(yè)目標具有一致性，即提升國有企業(yè)經營績效，推動國有資本做強做優(yōu)做大。

隨著“市場化”方式對資源配置的“基礎性”作用向“決定性”作用轉變，完善國資監(jiān)管體制和國有企業(yè)改革也應遵循市場化方向。國資國企改革作為經濟體制改革的重要組成部分，也應當遵循市場經濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，按照市場化原則配置企業(yè)要素。國資監(jiān)管由以管資產為主向以管資本為主轉變，有利于落實企業(yè)自主經營權，而深化國有企業(yè)改革旨在確立國有企業(yè)獨立的市場主體地位，激發(fā)企業(yè)內在活力。因此，兩者都是朝著要素市場化配置方向發(fā)展，兩者改革的方向都與社會主義市場經濟體制相融合。

(二)完善國資監(jiān)管體制是國有企業(yè)改革取得成效的前提條件

產權理論認為，不同的產權安排導致企業(yè)資源配置效率的差異化。因此，為了提高企業(yè)資源配置效率，需要科學合理地界定企業(yè)的初始產權。一些學者也認為，產權不清晰、所有者缺位和越位等問題對國有企業(yè)效率提升產生不利影響，因而主張在國有企業(yè)改革過程中要進行產權改革。例如，Shleifer(1997)等人研究發(fā)現(xiàn)，政府干預行為會導致國有企業(yè)偏離效率目標，并認為國有企業(yè)進行產權改革后產生更有效率的結果。譚勁松和鄭國堅(2004)認為，雖然產權清晰在短期內不一定會提高企業(yè)效率，但卻是企業(yè)長期效率的制度保障。回顧40多年國資國企改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)改革取得實質性進展的階段都是以同時期國資監(jiān)管體制的顯著性改革為前提條件的�？梢哉f，沒有國資監(jiān)管體制的調整與改革為國有企業(yè)改革創(chuàng)造產權基礎，單方面推動國有企業(yè)自身進行深化改革很難達到應有的成效。新時代，隨著國資監(jiān)管由以管資產為主向以管資本為主轉變，國資監(jiān)管機構將更多采取市場化的監(jiān)管方式監(jiān)管出資企業(yè)，并通過公司法人治理結構依法行使股東權利。顯然地，在新型國資監(jiān)管體制下，國有企業(yè)真正成為獨立市場主體并擁有自主經營權，并遵循市場化原則配置企業(yè)資源，進一步增強企業(yè)活力。因此，國資監(jiān)管體制完善與否事關國有企業(yè)改革能否邁出實質性步伐，只有進一步完善國資監(jiān)管體制，才能破除制約國企改革的各種弊端，促使國資國企改革取得預期成效。

(三)國有企業(yè)改革是完善國資監(jiān)管體制的實現(xiàn)形式和關鍵環(huán)節(jié)

近年來，國有企業(yè)經營質量不斷提高，企業(yè)規(guī)模也逐漸壯大，為進一步完善國有資產監(jiān)管體制提供了物質載體。而且，歷經40余年的國有企業(yè)改革實踐與探索也為形成新的國資監(jiān)管體制提供了豐富的理論依據(jù)和思想準備。自黨的十八大以來，中共中央、國務院針對當前國有資產監(jiān)管中存在的越位、缺位、錯位現(xiàn)象等問題作出決策部署，明確提出國資監(jiān)管體制向以管資本為主轉變，使國有企業(yè)成為獨立的市場主體，增強國有企業(yè)活力。這表明，當前完善國資監(jiān)管體制應當圍繞國資監(jiān)管方式向以管資本為主轉變和組建投資運營公司兩條主線進行，進一步提高國有企業(yè)經營效率。然而，新時代國資監(jiān)管體制改革所要實現(xiàn)的雙重目標與國有企業(yè)改革緊密相連，國有企業(yè)改革成為完善國資監(jiān)管體制的載體和實現(xiàn)形式。一方面，在國有企業(yè)引入非國有資本進行混合所有制改革過程中，按照《公司法》相關要求，非國有資本出資人也應以股東身份參與混合所有制企業(yè)公司的治理，這將極大地限制國有資本出資人行政干預企業(yè)經營的做法，促使國有資本出資人以資本為紐帶行使股東權利，從而推動國資監(jiān)管機構向以管資本為主轉變。另一方面，在原有國有企業(yè)基礎上改組或重新組建國有資本投資運營公司可以在國資監(jiān)管機構和國有企業(yè)之間建立隔離帶，避免國資監(jiān)管機構直接面對國有企業(yè)而出現(xiàn)的政資不分、政企不分等問題。

二、完善國資監(jiān)管體制對國有企業(yè)改革效率的影響

新時代，完善國資監(jiān)管體制的核心在于推進國資監(jiān)管方式向以管資本為主轉變，通過組建國有資本投資運營公司，在國資監(jiān)管機構與國有企業(yè)之間建立起“防火墻”，從而摒棄長期以來國資監(jiān)管機構對國有企業(yè)的越權和缺權行為，為提升國有企業(yè)改革效率提供堅實的制度基礎。

(一)推動政企分開、政資分開，提升企業(yè)內生動力

科斯定理認為，在交易成本為零的條件下，由于當事人可以通過協(xié)商來改善資源配置效率從而實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，所以產權的初始界定對資源配置效率沒有影響。然而，事實上，科斯定理中交易成本為零的假設往往是不成立的，這意味著，由于交易成本的普遍存在，不同的權利初始界定必然會產生不同的資源配置效率，因此，產權制度安排是改善資源配置效率的基礎。合理的產權制度安排需要滿足兩個條件：一是產權界定清晰明確，二是能夠降低交易成本。

國務院國有資產監(jiān)督管理委員會作為負責專職管理所屬企業(yè)國有資產的政府特設機構，自2003年成立以來為國有資產保值增值以及國有企業(yè)效率提升作出了顯著貢獻。然而，在以管資產為主的國資監(jiān)管體制下，國資監(jiān)管機構直接面對所屬企業(yè)很難僅承擔國有資產監(jiān)管職能而不干預企業(yè)自主經營權，例如，國務院國有資產監(jiān)督管理委員會的管理權限不僅涉及中央企業(yè)負責人任免、考核以及制定監(jiān)管企業(yè)負責人收入分配政策等重大事項，還包括經理層成員選聘、業(yè)績考核及薪酬管理等企業(yè)內部事項。國務院國有資產監(jiān)督管理委員會保留行政干預的監(jiān)管偏好使其與國有企業(yè)之間的權、責、利不清晰，容易產生“有責任推諉”的出資人“缺位”和“有利益時爭奪”的出資人“越位”問題。這種產權不清晰使企業(yè)經營者的經營成果無法被有效衡量，在很大程度上削弱企業(yè)經營者的主動積極性，抑制企業(yè)活力，從而阻礙國有企業(yè)效率提升。在以管資本為主的新型國資監(jiān)管體制框架下，由于投資運營公司的存在，監(jiān)管部門不再直接面對處于生產經營階段的國有企業(yè)，客觀上也難以干預國有企業(yè)自主經營權，從而進一步推進政資分開、政企分開。

因此，以管資本為主完善國資監(jiān)管體制，推動國資監(jiān)管機構科學合理地履行國有資產出資人權利，對于優(yōu)化國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全等事項要科學管理、決不缺位;對于由企業(yè)自主經營決策的事項要依法放權，決不越位，從而強化國有企業(yè)市場主體地位，激發(fā)企業(yè)活力，不斷提升國有企業(yè)經營效率。

(二)改革授權經營體制，提升企業(yè)治理效率

委托代理理論認為，現(xiàn)代公司的典型特征是所有權與經營權分離，這種分離使得擁有實際控制權的經營者為了實現(xiàn)個人利益最大化有可能損害處于信息劣勢的企業(yè)所有者的利益，委托代理問題也由此產生。為了解決上述委托代理問題，在完全契約的條件下，企業(yè)所有者可以通過設計最優(yōu)激勵合約來控制代理人行為。然而，在現(xiàn)實中，契約總會存在沒有明確規(guī)定且第三方無法證實的意外情況發(fā)生的現(xiàn)象，所以因委托代理產生的代理成本必然無法消除。選擇授權只需要委托人選擇適當?shù)目刂萍�，最大程度地賦予代理人選擇空間和自由度，就可以在簡化委托人任務的同時更好地激勵代理人努力工作，所以，授權能夠很好地解決委托人與代理人之間因信息不對稱而產生的道德風險問題。

新時代，隨著市場在資源配置中起決定性作用的日益深化，國資監(jiān)管體制開始改革國有資本授權經營體制，并推動國資監(jiān)管方式向以管資本為主轉變。在新型國資監(jiān)管體制框架下，國資監(jiān)管機構不再直接監(jiān)管企業(yè)經營決策，而是授權下屬國有資本投資運營公司對授權范圍內的國有企業(yè)履行出資人職責。因此，作為委托人的國資監(jiān)管機構只需聚焦于優(yōu)化國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全等方面，把自主開展國有資本運作的權利合理授權給專業(yè)化公司。由于國有資本投資運營公司在國有資本運營上具有專業(yè)化優(yōu)勢，所以，國有資本投資運營公司能夠提升國有資本的整體運行效率。隨著國資監(jiān)管體制由以管資產為主向以管資本為主轉變，國資監(jiān)管機構將以資本為紐帶，按照出資額度聘請相應人員進入公司股東大會、董事會、監(jiān)事會等機構，更多依靠公司法人治理結構來履行出資人職責，真正確立國有企業(yè)的市場主體地位。

(三)降低政策性負擔，提升企業(yè)活力

與私營企業(yè)主要追求經濟效益的單一目標不同，國有企業(yè)在經營過程中要實現(xiàn)雙重經營目標，不僅要實現(xiàn)國有資本保值增值的經濟目標，還要完成諸如維護經濟安全、實施國家宏觀調控、提高國家競爭力、增加社會就業(yè)等公共政策目標。國有企業(yè)如果追求經濟目標可能會損害政策目標的實現(xiàn)效果，亦或如果要充分實現(xiàn)政策目標可能就會阻礙經濟目標實現(xiàn)，因此，國有企業(yè)在實現(xiàn)經濟目標和政策目標之間往往表現(xiàn)出沖突性，國有企業(yè)政策性負擔由此產生。由于國有企業(yè)承擔了一些并不應該承擔的政策目標，企業(yè)在經營過程中必然會因雙重經營目標的艱難取舍而增加經營成本，這將導致企業(yè)在市場競爭環(huán)境中缺乏自生能力，難以與其他企業(yè)公平競爭。而且，政府為了彌補由于國有企業(yè)因承擔政策性負擔而造成的虧損，會對國有企業(yè)進行補貼或資源傾斜，由此形成的國有企業(yè)預算軟約束問題不僅導致激勵約束機制扭曲，還容易使國有企業(yè)經營者出現(xiàn)道德風險，這都將給國有企業(yè)經營帶來不利影響。

在國資監(jiān)管機構直接面對國有企業(yè)時，很難保證國資監(jiān)管機構對企業(yè)日常經營不進行干預，為了實現(xiàn)政治目標，國資監(jiān)管機構會利用國有企業(yè)所有者代表的身份來干預國有企業(yè)經營決策，迫使企業(yè)承擔如擴大就業(yè)、促進經濟發(fā)展及維護社會穩(wěn)定等政策性責任，從而給國有企業(yè)帶來政策性負擔，這無疑增加了國有企業(yè)經營成本。隨著國資監(jiān)管行政化的監(jiān)管方式逐步向以管資本為主轉變，完善授權經營體制之后，國資監(jiān)管機構以資本為紐帶，重點監(jiān)管國有資本布局、規(guī)范國有資本運作以及實現(xiàn)國有資產保值增值等方面，將國有資本投資運作等事項授權給國有資本投資運營公司。同時，國資監(jiān)管機構將更多采取市場化、法制化的監(jiān)管方式，不再干預企業(yè)各項決策，促使企業(yè)自主開展經營活動。因此，國有企業(yè)將遵循市場經濟規(guī)律進行經營決策，其承擔的政策性負擔也因此被剝離，進一步釋放了企業(yè)活力，有利于提升國有企業(yè)潛在的經營效率。

(四)完善市場化經營機制，提高資源配置效率

在任期考核和晉升錦標賽模式下，政府官員為了尋求政治晉升，具有強烈的動機干預資源相對充裕的國有企業(yè)，幫助其完成任期內政治目標。因此，在以管資產為主國資監(jiān)管體制下，國資監(jiān)管機構往往采取行政干預的方式來監(jiān)管所屬企業(yè)，對企業(yè)經營決策進行干擾，這導致國有企業(yè)無法真正擁有企業(yè)自主經營權，造成國有企業(yè)資源配置扭曲，從而抑制了國有企業(yè)經營效率提升。國資監(jiān)管體制向以管資本為主轉變，一方面要求國資監(jiān)管機構由行政化管理方式向法制化、市場化監(jiān)管方式轉變，國有企業(yè)自主經營權真正得到落實，企業(yè)按照市場化原則進行資源配置，從而提升企業(yè)經營績效;另一方面推動國有企業(yè)通過引入非國有股東進行混合所有制改革，將追求經濟利益的非國有資本與實現(xiàn)保值增值的國有資本目標統(tǒng)一起來，鼓勵混合所有制企業(yè)建立能夠給企業(yè)核心人員提供充分的長效激勵機制，提升企業(yè)內在動力。

三、推進完善國資監(jiān)管體制和國有企業(yè)改革協(xié)同發(fā)展的路徑選擇

完善國資監(jiān)管體制和深化國有企業(yè)改革協(xié)同發(fā)展的核心問題是監(jiān)管機構的放權與國有企業(yè)的受權能否實現(xiàn)有機統(tǒng)一。構建以管資本為主的國資監(jiān)管體制主要解決的是授權和放權問題，通過組建國有資本投資運營公司在國資監(jiān)管機構和企業(yè)之間建立起“隔離層”，實現(xiàn)國資監(jiān)管機構授權投資運營公司以股東身份參與持股企業(yè)公司治理的目的。國有企業(yè)要能夠承接逐級的放權，進一步健全企業(yè)治理機制和市場化運營機制，從而成為具有建立長效經營管理機制的內在動力的鮮活組織。

(一)加強頂層設計，注重政策協(xié)調性

作為經濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，國有經濟部門的改革屬于一項復雜的系統(tǒng)工程，在完善國資監(jiān)管體制和實質推進國有企業(yè)改革過程中，需要保障各項改革任務和政策措施的協(xié)同性�？v觀我國國有企業(yè)改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)改革取得重要突破的階段都以同時期國資監(jiān)管體制的改革與完善為前提條件，這也表明，隨著國有企業(yè)改革邁入縱深階段，必須改善現(xiàn)行國資監(jiān)管體制中存在的各種弊端，否則，國有企業(yè)改革將難以取得實質性突破。因此，為實現(xiàn)國資國企改革目標，完善國資監(jiān)管體制和深化國有企業(yè)改革應進一步加強頂層設計，提高改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。

第一，總結前期實踐經驗，進一步加強國資國企改革頂層設計。目前，關于深化國有企業(yè)改革頂層設計的文件是《中共中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》(以下簡稱《意見》)，后續(xù)也圍繞該相應《意見》出臺了一系列配套文件，形成了以《意見》為中心、其它相關文件配套的“1+N”政策體系，為新時代全面深化國有企業(yè)改革作出了政策指引。盡管全面深化國有企業(yè)改革的文件體系已相當完善，但在完善國資監(jiān)管體制的頂層設計方面還存在缺失，僅有《國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》這一專項文件針對進一步改革和完善國資監(jiān)管體制提出了相關要求。可以看出，現(xiàn)階段我國深化國有經濟改革的重點主要放在國有企業(yè)改革上，對完善國資監(jiān)管體制的重視程度不夠，這可能使國資國企改革收效甚微。因此，國資國企改革需要在前期改革實踐經驗基礎上，注重對完善國資監(jiān)管體制和深化國有企業(yè)改革的整體性研究，做好關于國資國企改革協(xié)同推進的頂層設計。針對現(xiàn)階段完善國資監(jiān)管體制和深化國有企業(yè)改革的政策文件內容過于寬泛、缺乏實質性改革措施，可操作性不強的情況，政策制定過程要切實解決實踐的重點和難點問題，避免政策落實出現(xiàn)走形式、走過場的問題，真正破除改革政策與改革實踐之間的障礙。

第二，加強國資國企改革措施的協(xié)調性，推動改革取得實質性進展。現(xiàn)階段完善國資監(jiān)管體制的主要內容是向以管資本為主轉變，國有企業(yè)改革的重點要落在實施分類改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度和推動混合所有制改革上，國資監(jiān)管體制改革和國有企業(yè)改革的主要任務看似存在差別，實際上兩者之間相互聯(lián)系、彼此促進。首先，國企分類改革是推動國有資產監(jiān)管體制完善的基礎。對于商業(yè)類和公益類的國有企業(yè)，國資監(jiān)管機構必須根據(jù)企業(yè)類別采取差異化的監(jiān)管方式。以管資本為主意味著管資產在某些領域仍具有適用性;對于保障民生、服務社會的公益類國有企業(yè)，可適當采取偏行政化、直接化的方式監(jiān)管其生產經營活動。其次，混合所有制是以管資本為主加強國有資產監(jiān)管的重要實現(xiàn)形式。混合所有制經濟其實是多元化資本的組合，通過市場化方式將社會資本引入國有企業(yè)，或者讓國有資本入股非國有企業(yè)，這無疑會改變國有股權一股獨大的局面，推動國資監(jiān)管機構通過公司法人治理結構履行出資人職責，進一步推動政資分開、政企分開，從而實現(xiàn)國資監(jiān)管向以管資本為主轉變。最后，完善國有企業(yè)法人治理結構是國資監(jiān)管體制改革的微觀要求。在推進國有企業(yè)分類改革和混合所有制改革的基礎上，根據(jù)不同企業(yè)的功能定位和股權結構，形成股東行為規(guī)范、內部約束有效、運行高效靈活的現(xiàn)代企業(yè)制度，進一步激發(fā)企業(yè)內生動力和提升市場競爭力，從而改善企業(yè)經營績效，實現(xiàn)國有資產保值增值。

(二)以管資本為主優(yōu)化授權經營體制，發(fā)揮國有資本投資運營公司的中介效應

國有資本授權經營體制改革是新時代完善國資監(jiān)管體制的重要舉措，不僅最大程度地限制國資監(jiān)管機構對國有企業(yè)日常經營活動的行政干預，真正實現(xiàn)政資分開、政企分開，而且推動國有企業(yè)成為獨立的市場主體，進一步釋放企業(yè)活力。因此，以管資本為主優(yōu)化授權經營體制能夠解決長期以來國資改革和國企改革相分離的問題，有利于推動國資國企改革協(xié)同發(fā)展。組建國有資本投資運營公司是推動國有資本授權經營體制改革的核心環(huán)節(jié)，既上承完善國資監(jiān)管體制，又下接深化國有企業(yè)改革，可謂國資國企改革的“牛鼻子”。一方面，國資監(jiān)管機構可以將不適宜繼續(xù)行使的權利授權給國有資本投資運營公司，在監(jiān)管中更多聚焦于國有資本優(yōu)化布局和實現(xiàn)國有資本保值增值等。另一方面，充分利用兩類公司的優(yōu)勢，高效靈活地開展投資融資活動，提高資本配置和運行效率。

目前，我國尚無運轉成熟的國有資本投資運營公司，無法提供可推廣、可復制的經驗和模式，但在國家開發(fā)投資集團有限公司、中國國新控股有限責任公司等試點公司的實踐探索中積累了一些成功經驗，為后續(xù)組建國有資本投資運營公司奠定了良好基礎。首先，國有資本投資公司和國有資本運營公司一般采取國有獨資公司形式，對所屬范圍內的國有資本履行出資人職責，對出資企業(yè)行使股東職責。國資監(jiān)管機構與國有資本投資、運營公司之間的授權合同實質上是一種委托代理合同，表明兩類公司擁有的其實是國有資本的代理控制權，國有資本投資、運營公司在國資監(jiān)管機構授權下對授權范圍內的國有資本享受控制權，利用自身專業(yè)化優(yōu)勢進行資本投資和運營，提升國有資本運行效率。其次，國有資本投資公司和國有資本運營公司在經營領域和目標上有所區(qū)別，國有資本投資公司不以追求經濟效益為主要目標，更加側重于完成服務國家戰(zhàn)略、保障國家安全和國民經濟運行以及產業(yè)結構優(yōu)化升級等目標，同時兼顧經濟效益。而國有資本運營公司在競爭性領域依據(jù)市場化原則開展資本運作，以提高國有資本運營效率和追求經濟效益為目標。最后，對國有資本投資和運營公司的考核也應存在差異，對國有資本投資公司主要考核完成服務國家戰(zhàn)略等政策性目標，同時兼顧經濟目標的完成情況，實現(xiàn)資本合理回報。對國有資本運營公司主要考核經營業(yè)績、市場競爭力等經濟目標，推動國有資本做強做優(yōu)做大。

(三)完善推進國資國企改革的激勵約束機制，提高相關主體的改革積極性

在國資國企改革推進過程中，國資監(jiān)管機構面臨著激勵不足和約束乏力的問題，對主動推動改革并取得一定成效的企業(yè)沒有給予充分的激勵，對改革進度慢、消極敷衍的企業(yè)也缺乏足夠的約束機制。由于缺乏完善的激勵約束機制，各級國資監(jiān)管機構和國有企業(yè)對主動推進改革的意愿較低，僅是被動接受上級“自上而下”的要求來推進改革。為提高相關主體參與國資國企改革的積極性，可以從三個方面改善。

第一，完善推進國資國企改革的激勵約束機制。一方面，各級國資監(jiān)管機構主管部門設置年度改革目標，定期評估國資國企改革成效，對于順利完成改革目標的國資監(jiān)管機構在薪酬激勵、職業(yè)晉升等方面給予更大權限，對于那些無法完成改革目標的國資監(jiān)管機構給予相應的處罰措施。另一方面，對于主動參加國資國企改革并取得一定成效的企業(yè)，國資監(jiān)管部門在公司治理、市場化選人用人機制、中長期薪酬激勵機制等方面給予企業(yè)更大的自主權，從而對其他企業(yè)形成良好的激勵和示范效應。對于改革進度及經營成效明顯低于同行業(yè)平均水平的企業(yè)，國資主管部門可降低其年度業(yè)績考核等級甚至定為不合格，并要求企業(yè)加快改進。

第二，注重建立健全容錯機制。國資國企改革具有一定的復雜性和不確定性，如果不能消除改革工作中存在的諸多顧慮，就會抑制和削弱企業(yè)參與改革的積極性。在法律和制度允許的范圍內，國資主管部門要賦予企業(yè)更多的探索改革權限，充分調動國有企業(yè)及其負責人參與改革的積極主動性。

第三，加大對國資國企改革政策和成果經驗的宣傳，讓企業(yè)有法可依、有章可循、有“經”可“取”。為了推動當前國資國企改革進度慢的企業(yè)和地區(qū)加快改革進程，國資主管部門可以組織對熟諳國資國企改革政策的政府官員、專家學者到相應企業(yè)和地方國資監(jiān)管機構宣傳解讀當前國資國企改革政策，讓其充分認識當前改革政策，消除對改革的盲區(qū)和誤區(qū)。同時，國資主管部門應鼓勵改革示范企業(yè)宣傳成功經驗，便于其他企業(yè)學習借鑒。

(四)基于國企分類改革推進分類監(jiān)管和分類考核，提高國有資本配置效率

與私營企業(yè)單純追求經濟效益不同，國有企業(yè)既要實現(xiàn)資本保值增值的經濟目標，又肩負著諸如保障國家安全和國民經濟運行、推動產業(yè)結構優(yōu)化升級以及提供公共產品和服務等政策性使命。當前我國國有企業(yè)涉及領域十分廣泛，不同國有企業(yè)在實現(xiàn)經濟目標和政策性目標之間也存在差異，采取相同的監(jiān)管與考核方式必然難以兼顧到國有企業(yè)多元化的經營目標。因此，新時代國資監(jiān)管機構在監(jiān)管和考核不同國有企業(yè)時，應根據(jù)企業(yè)的具體分類情況采取差異化的監(jiān)管模式和考核機制，具體如圖1所示。根據(jù)中共中央、國務院頒布的《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，我國全部國有企業(yè)被分為商業(yè)類和公益類兩大類。根據(jù)商業(yè)類國有企業(yè)是否承擔政策性目標將其分為商業(yè)競爭類國有企業(yè)和商業(yè)功能類國有企業(yè)。

圖1 針對不同類型國有企業(yè)采取差異化的監(jiān)管方式和考核內容

對于商業(yè)競爭類國有企業(yè)主要追求經濟效益的目標，國資監(jiān)管機構應以管資本為主，更多地采取市場化、法制化的監(jiān)管方式，即以出資額為限參與公司法人治理，行使國有股東權利。而且，針對這類企業(yè)要加強對其經濟業(yè)績指標和國有資產保值增值的考核，提高國有資本回報，杜絕國有資產流失。商業(yè)功能類國有企業(yè)在實現(xiàn)經濟目標時還承擔特定的政策性目標，因此，在考核其經濟業(yè)績目標時也要重點關注國有資本的布局，鼓勵國有資本更多地流向于主業(yè)。對于公益類國有企業(yè)，適宜繼續(xù)采取以管資產為主進行監(jiān)管，重要監(jiān)管其所提供公共產品、公共服務的質量和效率，同時也要兼顧國有資產保值增值。而且，在考核過程中要針對不同企業(yè)差別化特點考核國有資產保值增值，突出對成本控制、服務水平和產品質量等的考核，也要將社會評價引入考核內容之中。

四、推進國資國企協(xié)調發(fā)展的制度保障

(一)完善相關法律法規(guī)

國資國企改革涉及國資監(jiān)管機構、國有企業(yè)、企業(yè)經營管理者、企業(yè)員工等多方利益主體，需要清晰界定參與主體之間的權、責、利，避免在改革政策推進過程中因產生糾紛而使改革收效甚微。因此，為了實現(xiàn)十九大報告中提出的“推動國有資本做強做優(yōu)做大”和“培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”改革目標，相關政府部門應從國有經濟長期發(fā)展考慮，設計操作性強和可協(xié)調的國資國企改革的法律法規(guī)體系，對參與主體之間的權、責、利進行清晰界定，降低各參與主體因產權不清而產生糾紛的交易成本。具體而言，需要從三個方面完善國資國企改革的相關法律法規(guī)。

第一，在已經實施的《企業(yè)國有資產法》基礎上，結合新時期國資監(jiān)管體制向以管資本為主轉變和組建國有資本投資運營公司等變動，增加對國資監(jiān)管機構權力邊界和國有資本投資運營公司具體功能的規(guī)定，促使其更好地服務于當前國有資產監(jiān)管體制改革。第二，目前僅有《中共中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》這一政策文件及在此基礎上延伸的配套文件對國有企業(yè)改革實踐進行指導，這對于解決深化國有企業(yè)改革遇到的各類問題還遠遠不夠。因此，需要將國有企業(yè)功能界定和分類、國有企業(yè)混合所有制改革等相關內容以法律的形式確立下來，為新時代國資國企改革夯實法律基礎，確保改革取得實質性進展。第三，在相關法律法規(guī)中加大對國資國企改革中違法行為的懲處力度，提高違約成本來約束參與主體的不當行為，防止國有資產流失。

(二)建立健全國資國企改革信息披露制度，加強社會監(jiān)督

建立健全國資國企改革信息披露制度，不僅是防止國有資產流失的有效手段，也為改善企業(yè)治理機制奠定了良好的制度基礎。我國國有資產數(shù)量龐大且分布在各個領域，客觀上決定了對國有資產實施有效監(jiān)管的難度和復雜性。因此，為了保證國資國企改革信息披露制度的科學性，可以從三個方面做起。

第一，適宜采取“先試點，后推廣”的策略，避免因盲目追求速度而忽視制度的適用性。國有資產主管部門可以選取一批符合條件的試點企業(yè)，要求試點企業(yè)加大對國有資本整體運營情況、企業(yè)經營業(yè)績考核總體情況以及國有資產保值增值等重大信息公開的力度，提升國資國企改革的透明度。在達到一定期限后，國資主管部門應根據(jù)社會公眾的反饋意見對前期實踐效果進行評估總結，再制定統(tǒng)一的信息披露標準。

第二，制定信息披露標準要協(xié)調好商業(yè)秘密和信息披露的關系。一方面，要求企業(yè)不能以商業(yè)秘密為由降低信息披露標準，僅披露一些與企業(yè)改革與經營狀況無關的信息。另一方面，也不能因信息披露而隨意泄露商業(yè)秘密。所以，需要協(xié)調好商業(yè)秘密和信息披露的關系，既不損害企業(yè)發(fā)展，也便于社會公眾能及時、準確、真實地了解國資國企改革信息。

第三，推進國資國企改革信息披露制度法制化。由于國有資產主管部門缺乏信息披露的內在動力，可以由國務院制定國資國企改革的信息披露條例，依法依規(guī)推動國資國企改革信息披露制度規(guī)范化。同時，對有效挽回國有資產損失的單位和個人給予獎勵，提高社會公眾參與的積極主動性，發(fā)揮公眾監(jiān)督的廣泛性，遏制國有資產流失。

(三)注重與財政金融體制改革相融合，發(fā)揮多領域改革聯(lián)動效應

在我國，國有企業(yè)的國有資本經營預算管理制度改革是國家財政體制改革的重要組成部分。而且，目前覆蓋全部國有金融機構的金融國有資產監(jiān)管體制還沒有完全形成，眾多國有大型金融機構正面臨著艱巨的國有企業(yè)深化改革的任務�？梢哉f，國資國企改革與財政體制、金融體制等領域改革關系十分密切，單方面進行某一領域的改革都難以取得滿意的效果。因此，在推進國資國企改革過程中，需要制定詳細的規(guī)劃來統(tǒng)領和協(xié)調包括財政、金融等各領域的相關改革。

第一，不斷完善國有資本經營預算管理制度，減少地方政府對國有企業(yè)資源配置的影響。對于當前財政增收動力不足的收入約束問題，地方政府還要承擔國有企業(yè)改革的巨大成本，進一步加劇了收入支出矛盾。所以，在財稅體制改革過程中，中央政府可以通過增加地方政府稅源以及轉移支付等途徑提高地方政府財政收入，使其能夠承擔轄區(qū)內國有企業(yè)改革成本，減少對國有企業(yè)資源配置的干預。第二，完善金融國有資產監(jiān)管體制，加強對國有金融資產監(jiān)管。對于主業(yè)是非金融類的國有企業(yè)可以采取剝離金融類資產，使其更多聚焦于主業(yè);對于以金融為主業(yè)的國有企業(yè)，可以將其納入到統(tǒng)一的金融國有資產監(jiān)管體制之中，既要實現(xiàn)國有金融資產保值增值，又要注意防范金融風險。第三，推動國資國企改革與市場競爭環(huán)境和社會主義市場經濟體制相融合。國資國企改革的目的不僅是為了推動國有經濟自身做強做優(yōu)做大，也要推動構建公平競爭的市場化環(huán)境和更加完善的社會主義市場經濟體制。所以，推進國資國企改革需要遵循市場化導向，避免行政力量對市場機制的破壞。

來源:國有經濟智庫

作者:廖紅偉，吉林大學中國國有經濟研究中心、經濟學院教授，博士生導師;李凌杰，吉林大學經濟學院博士研究生

圖片來源：找項目網(wǎng)

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